Étude d'impact de la proposition de services et de droits connexes de Passeport Canada

Mars 2012

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Sommaire

En tant qu'organisation qui fonctionne selon le principe de recouvrement des coûts, Passeport Canada procède à la mise à jour sa structure de droits selon le processus prescrit par la Loi sur les frais d'utilisation. L'organisation a besoin d'accroître les droits perçus pour être en mesure de suivre les progrès technologiques, les normes internationales et les pratiques recommandées ainsi que pour continuer à fournir un excellent service à la clientèle aux Canadiens. Le 10 novembre 2011, Passeport Canada a rendu publique sa proposition de services et de droits connexes, et a présenté les changements proposés à sa structure de droits et aux services qui s'y rattachent.

Le présent document se veut le complément de l'étude d'impact présentée dans la proposition de services et de droits connexes et fait ressortir les incidences que devrait avoir l'augmentation proposée des droits de Passeport Canada sur les principaux intervenants. On y démontre que les changements proposés aux droits de Passeport Canada auront une incidence positive sur le gouvernement, les Canadiens et les titulaires de passeport.

La nouvelle structure de droits permettra à l'organisation de générer suffisamment de recettes pour s'acquitter de son mandat en ce qui concerne la sécurité du passeport, de même que d'adopter le passeport électronique tout en maintenant les niveaux actuels de service à la clientèle. La nouvelle structure de droits permettra également à l'organisation d'assurer sa viabilité financière pendant un cycle de 10 ans et de rester au diapason avec les avancées technologiques et les normes internationales. L'adoption du passeport électronique permettra de préserver la facilité de voyager dont jouissent les Canadiens à l'heure actuelle et de rendre le passeport encore moins vulnérable à la fraude. En outre, les titulaires de passeport au Canada qui choisissent le passeport électronique d'une durée de validité de 10 ans - soit la vaste majorité des requérants - auront un passeport sécuritaire à valeur élevée pour un coût annuel moindre que le passeport actuel.

Les nouveaux droits devraient entrer en vigueur en 2013, à la suite de l'examen parlementaire et du processus réglementaire.

Introduction

Passeport Canada a été l'un des cinq premiers organismes de service spécial mis sur pied par le gouvernement du Canada afin d'améliorer les services offerts aux Canadiens. Bien qu'il soit une organisation du gouvernement, il fonctionne beaucoup comme une entreprise privée. Passeport Canada finance entièrement ses activités grâce aux droits perçus pour la délivrance des passeports et autres documents de voyage, et doit générer suffisamment de recettes pour couvrir ses dépenses. Il ne bénéficie d'aucun crédit annuel du Parlement; le service est financé par les requérants plutôt que par les contribuables.

Dans le budget de 2008, le gouvernement fédéral a annoncé que le Canada adopterait un passeport électronique plus sécuritaire d'une durée de validité de 10 ans. Il a réitéré cet engagement dans le discours du Trône de mars 2010. Passeport Canada doit donc mettre à jour sa structure de droits pour appuyer l'adoption du passeport électronique.

À titre d'organisation du gouvernement fédéral qui exige des droits en échange des services offerts, Passeport Canada est assujetti à la Loi sur les frais d'utilisation. Aux termes de la Loi, une organisation qui souhaite apporter une modification à ses frais d'utilisation doit entreprendre un processus qui comprend des consultations publiques, la résolution des plaintes et un examen parlementaire. À l'exception d'une hausse de deux dollars visant à prendre en compte les coûts d'expédition en vigueur en 2005, les droits de passeport n'ont pas changé depuis plus de 10 ans, malgré la hausse des coûts opérationnels attribuable à la complexité croissante des activités, la nécessité de moderniser ses infrastructures et les coûts associés à la mise en œuvre du passeport électronique. L'organisation est actuellement engagée dans le processus prescrit par la Loi sur les frais d'utilisation en vue de mettre à jour sa structure de droits et son offre de services.

Selon le paragraphe 4 (1)(c) de la Loi sur les frais d'utilisation, les organisations fédérales doivent « mener une étude d'impact afin de déterminer les facteurs pertinents et prendre en considération les conclusions de cette étude dans sa décision d'établir ou de modifier les frais d'utilisation ». Autrement dit, en établissant une structure de droits qui lui permettra de financer l'adoption du passeport électronique d'une durée de validité de 10 ans, Passeport Canada doit déterminer qui sera touché par cette hausse de droits, ainsi que la manière et la mesure dans laquelle ces organisations ou les particuliers seront touchés.

Le présent document fournit des renseignements sur :

  • les raisons pour lesquelles Passeport Canada doit mettre à jour sa structure de droits;
  • la proposition de services et de droits connexes de Passeport Canada;
  • les répercussions que devrait avoir la proposition sur les principaux intervenants de Passeport Canada.

Raisons pour lesquelles Passeport Canada doit mettre à jour sa structure de droits

Dans le budget de 2008, le gouvernement fédéral a annoncé que le Canada adopterait un passeport électronique plus sécuritaire d'une durée de validité de 10 ans. Il a réitéré cet engagement dans le discours du Trône de mars 2010. Passeport Canada est une organisation qui fonctionne selon le principe de recouvrement des coûts et doit avoir les moyens de suivre l'évolution des technologies, des normes internationales et des pratiques recommandées dans le domaine de la sécurité des documents de voyage. L'adoption du passeport électronique devrait permettre au Canada de respecter ces exigences et de maintenir sa réputation en ce qui concerne la délivrance d'un des passeports les plus reconnus à l'échelle internationale.

En outre, Passeport Canada doit être en mesure de rester au fait des nouvelles technologies et de mettre en œuvre de nouveaux dispositifs et processus de sécurité, au besoin. Le Comité des comptes publics du Parlement du Canada et le Bureau du vérificateur général ont reconnu cette nécessité et ont souligné que Passeport Canada devait obtenir davantage de financement pour être en mesure de délivrer des documents de voyage sécuritaires aux Canadiens.

Par ailleurs, Passeport Canada s'efforce d'offrir le meilleur service à la clientèle possible aux Canadiens, ce qui exige également des investissements. Lorsque les nouveaux droits entreront en vigueur en 2013 (à la suite de l'examen parlementaire et du processus réglementaire), ce sera la première hausse importante des droits de Passeport Canada en plus de 10 ans. La simplification des processus opérationnels et les gains d'efficacité ont permis à Passeport Canada de poursuivre ses activités au cours des dernières années. Toutefois, alors que les Canadiens sont de plus en plus préoccupés par les fraudes d'identité, Passeport Canada arrive rapidement au point où non seulement il lui sera impossible d'envisager des percées technologiques, mais où sa capacité de maintenir ses opérations actuelles sera compromise.

Proposition de services et de droits connexes de Passeport Canada

Pour établir sa proposition de services et de droits connexes, Passeport Canada a consulté les Canadiens, conformément à la Loi sur les frais d'utilisation. Veuillez consulter la version intégrale du Rapport sur les résultats des consultations publiques pour plus d’information.

Passeport Canada a élaboré sa proposition de façon à générer suffisamment de recettes pour couvrir ses dépenses tout en maintenant un niveau de service à la clientèle élevé et en suivant l'évolution des technologies et des normes internationales. La proposition tient compte de l'adoption prochaine du passeport électronique et du fait que les adultes auront le choix entre un passeport d'une durée de validité de cinq ou 10 ans.

La proposition de services et de droits connexes a été élaborée en s'appuyant sur deux principes directeurs :

  • Passeport Canada doit générer suffisamment de recettes pour :
    • Assurer sa viabilité financière pendant un cycle d'activités de 10 ans;
    • continuer à accroître la sécurité du passeport canadien;
    • suivre l'évolution des technologies et des normes internationales;
    • maintenir ses niveaux actuels de service à la clientèle.
  • Passeport Canada gardera les droits exigés pour le passeport électronique d'une durée de validité de 10 ans aussi bas que possible.

Les droits proposés pour les requérants adultes au Canada qui choisissent le passeport électronique d'une durée de validité de 10 ans s'élèvent à 160 $, frais consulairesNote de bas de page 1 inclus. Autrement dit, les Canadiens paieront moins cher par année de validité pour le nouveau passeport électronique d'une durée de validité de 10 ans que pour le passeport actuel valide pour cinq ans. Les droits proposés pour le passeport d'une durée de validité de cinq ans s'élèvent à 120 $, frais consulaires inclus, ce qui représente une option à moindre prix pour les personnes qui la préfèrent. Les Canadiens seront en mesure d'obtenir un passeport qui respecte les plus récentes normes internationales et pratiques recommandées en matière de sécurité des passeports.

Dans sa proposition, l'organisation maintient également tous les droits exigés pour le document de voyage pour enfants à 60 % des droits exigés pour les adultes. Les consultations publiques de Passeport Canada, notamment les consultations auprès des Canadiens et des intervenants et les sondages mensuels sur la demande de passeports, indiquent clairement que les Canadiens sont d'accord avec des droits réduits pour les passeports pour enfants. Les consultations ont également révélé que les Canadiens sont en désaccord avec des droits de passeport réduits pour les autres groupes.

Les répercussions que devrait avoir la proposition sur les principaux intervenants de Passeport Canada

Les avantages et les coûts escomptés de la proposition de services et de droits connexes de Passeport Canada ont été déterminés à la suite d'une recherche primaire que l'organisation a réalisée, notamment le sondage mensuel sur la demande de passeportsNote de bas de page 2 (ci-après le sondage mensuel sur la demande) et les consultations de Passeport Canada auprès des Canadiens et des intervenants. Une comparaison internationale a également été réalisée dans le but de comparer les coûts des passeports de différents pays. La section qui suit traite des avantages et des coûts escomptés pour les groupes d'intervenants les plus touchés par cette proposition.

Incidence sur le gouvernement

Grâce à la nouvelle structure de droits de Passeport Canada, les Canadiens pourront choisir entre un passeport d'une durée de validité de cinq ou 10 ans. L'adoption du passeport électronique d'une durée de validité de 10 ans permettra de respecter l'engagement du gouvernement annoncé dans le budget de 2008 et dans le discours du Trône du 3 mars 2010. En outre, la nouvelle structure de droits permettra à l'organisation de générer suffisamment de recettes pour s'acquitter de son mandat en ce qui concerne la sécurité des passeports et le service à la clientèle, et de respecter les normes internationales en matière de passeports.

Incidence sur les Canadiens

Il sera bénéfique pour tous les Canadiens que Passeport Canada dispose des ressources nécessaires afin de suivre l'évolution des technologies, des normes internationales et des pratiques recommandées dans le domaine de la sécurité des documents de voyage, ainsi que pour continuer à protéger l'intégrité du passeport.

L'adoption du passeport électronique contribuera à protéger les frontières du Canada et à préserver la facilité dont jouissent les Canadiens de voyager partout dans le monde. Le passeport électronique est de plus en plus obligatoire si les voyageurs veulent continuer à voyager sans visa dans les pays étrangers. Sans passeport électronique, les voyageurs canadiens pourraient éventuellement être assujettis à de nouvelles exigences en matière de visa, faire l'objet d'un examen plus minutieux aux frontières et connaître des délais d'attente plus longs aux points d'entrée. Toute autre exigence d'entrée pourrait perturber le commerce international et avoir une incidence importante sur la production juste-à-temps et transfrontière, ce qui pourrait se répercuter sur la prospérité économique du Canada.

L'environnement international en constante évolution fait peser des menaces de plus en plus sophistiquées sur les intérêts nationaux du Canada sous la forme d'activités criminelles transnationales, d'actes terroristes et de fraudes d'identité. Aujourd'hui, environ 95 pays délivrent des passeports électroniques à leurs citoyens. Parmi les principaux pays industrialisés, le Canada est l'un des seuls à ne pas encore offrir le passeport électronique. Si l'organisation ne l'adopte pas, le passeport canadien serait plus vulnérable à la fraude que les passeports des autres pays, le rendant ainsi beaucoup plus attirant pour les groupes du crime organisé et les terroristes. L'utilisation du passeport canadien à des fins criminelles ou terroristes pose un risque immédiat et concret pour la sécurité nationale et la sécurité publique au Canada et à l'étranger, en plus de nuire à la réputation du Canada sur la scène internationale.

Incidence sur les titulaires de passeport

La proposition de services et de droits connexes de Passeport Canada permettra à l'organisation de disposer des ressources nécessaires pour délivrer des documents de voyage sécuritaires aux Canadiens. Comme le démontre le graphique ci-dessous, lorsque les Canadiens acquièrent un passeport, ils souhaitent bénéficier d'excellentes caractéristiques de sécurité, avoir un passeport reconnu par les autorités étrangères et accéder aux autres pays sans visa. Pour environ les trois quarts des Canadiens, ce sont les principaux facteurs en importance lors de l'obtention d'un passeport.

Importance des facteurs lors de l'obtention d'un passeport

Importance des facteurs lors de l'obtention d'un passeport
FacteursTrès importantAssez importantPlutôt importantPas vraiment importantPas du tout important
Reconnaissance du passeport par les autorités étrangères76 %12 %4 %3 %5 %
Dispositifs de sécurité76 %10 %5 %3 %5 %
Accès sans visa à d'autres pays71 %14 %4 %3 %6 %
Facilité du processus de demande60 %18 %8 %5 %9 %
Période de validité59 %19 %8 %6 %8 %
Délai de traitement54 %20 %9 %7 %
Droits44 %22 %11 %8 %

Source : Sondage sur la demande de passeports de Passeport Canada - juillet, août et septembre 2011

À l'heure actuelle, les Canadiens jouissent d'une très grande liberté de déplacement. Selon l'Henley Visa Restrictions Index de 2010, le Canada figure parmi les pays offrant à ces citoyens l'accès sans visa le plus élevé à d'autres pays. Le passeport électronique facilite l'entrée sans visa dans de nombreux pays. Par exemple, au nombre des pays qui ne délivrent pas de passeport électronique, seuls les ressortissants de trois de ces pays peuvent entrer aux États-Unis sans visa touristique. Le Canada en fait partie. L'obtention d'un visa peut faire grimper le coût d'un voyage de 150 $, selon le pays. L'adoption du passeport électronique permettra de maintenir la facilité des voyages internationaux dont jouissent actuellement les Canadiens.

Le droit exigé à l'heure actuelle pour le passeport pour adultes d'une durée de validité de cinq ans s'élève à 87 $ (pour les demandes présentées au Canada, frais consulaires inclus). Dans sa proposition de services et de droits connexes, Passeport Canada propose d'exiger un droit de 160 $ pour un passeport d'une durée de validité de 10 ans (pour les demandes présentées au Canada, frais consulaires inclus). Cette hausse de droits proposée aura sûrement une incidence sur une grande partie de la population canadienne, puisque près de 65 % des Canadiens détiennent un passeport valide. Toutefois, il convient de noter que sur une base annuelle, le passeport valide pour 10 ans reviendra moins cher qu'à l'heure actuelle. Qui plus est, les Canadiens bénéficieront d'un livret contenant un plus grand nombre de pages et de caractéristiques de sécurité à la fine pointe. En outre, ce nouveau passeport permettra aux Canadiens de gagner du temps et d'économiser de l'argent, puisqu'ils n'auront à débourser pour les photos et à présenter leur demande qu'une fois tous les dix ans. Passeport Canada a fixé le droit du passeport à durée de validité de cinq ans à 70 % du droit exigé pour celui valide pour 10 ans, offrant ainsi aux Canadiens une option à un coût initial moindre.

Selon la recherche effectuée par Passeport Canada, les Canadiens ont une préférence marquée pour le passeport électronique d'une durée de validité de 10 ans; environ 80 % des Canadiens préfèrent le passeport électronique valide pour 10 ans à 160 $ à celui valide pour cinq ans à 120 $ (droits proposés pour les requérants au Canada, frais consulaires inclus). Les principales raisons invoquées par les Canadiens pour expliquer leur préférence pour un passeport de 10 ans sont le côté pratique, notamment le fait de ne pas avoir à présenter une demande aussi souvent, et les économies financières anticipées. Les résultats du sondage mensuel de Passeport Canada indiquent que des changements de droits pour les passeports de 5 et de 10 ans ont une incidence relativement faible sur la demande, et que la grande majorité des participants préfèrent toujours le passeport d'une durée de validité de 10 ans à divers prix. Par ailleurs, dans la mesure où il y a une variation, les répondants changent principalement leur préférence pour le passeport valide pour 10 ans au fur et à mesure que le prix diminue.

La clientèle de Passeport Canada demeure les « voyageurs », et le passeport représente toujours un faible pourcentage des coûts totaux d'un voyage. Selon les résultats du sondage mensuel de Passeport Canada, les deux tiers des Canadiens interrogés ont dit accorder au moins une certaine importance au prix d'un passeport au moment de présenter une demande. Toutefois, comparativement aux autres facteurs, le prix s'est classé au dernier rang en fait d'importance. Les personnes semblaient accorder beaucoup plus d'importance aux caractéristiques associées au passeport, ainsi qu'à la facilité d'en obtenir un.

Comme il est démontré dans le graphique ci-dessous, la plupart des titulaires de passeport ont indiqué que le prix du passeport n'avait eu aucune incidence (58 %) ou très peu d'incidence (18 %) sur leur décision de présenter une demande pour obtenir leur passeport actuel. Bref, les titulaires de passeport actuels ont souligné que le prix n'influençait pas leur décision de présenter une demande de passeport. De même, plus de 65 % des personnes ne possédant pas de passeport ont affirmé que le prix n'avait aucune incidence ou très peu d'incidence sur leur décision de ne pas posséder de passeport valide.

Influence des droits lors de l'obtention d'un passeport - Pourcentage (%)

Influence des droits lors de l'obtention d'un passeport
GroupesGrandementModérémentTrès peuAucunement
Ceux qui détiennent actuellement un passeport7 %16 %18 %58 %
Ceux qui n'ont pas de passeport13 %17 %18 %49 %

Source : Sondage sur la demande de passeports de Passeport Canada - juillet, août et septembre 2011

Il convient de noter que certains segments de la population canadienne seront probablement plus sensibles à une hausse des droits de passeport et pourraient donc choisir un autre document de voyage (par exemple, le permis de conduire Plus) ou décider de ne pas voyager. Par exemple, les familles pourraient exprimer leurs inquiétudes à l'égard de la hausse des droits, malgré le fait que les droits exigés pour les documents de voyage pour enfants sont toujours fixés à 60 % des droits pour adultes dans la proposition de services et de droits connexes de Passeport Canada afin de limiter les répercussions négatives sur les familles.

Passeport Canada offre le passeport valide pour cinq ans à 120 $ (pour les requérants au Canada), ce qui représente une option à un coût initial moindre. Selon les recherches de Passeport Canada, les personnes les plus susceptibles de choisir le passeport valide pour cinq ans sont celles ayant un revenu familial inférieur à 20 000 $ ou n'ayant pas terminé leurs études secondaires.

Toutefois, l'âge semble être la principale caractéristique démographique en importance dans le choix d'un passeport d'une durée de validité de cinq ou 10 ans. En particulier, un nombre considérable de requérants âgés de 75 ans et plus opterait pour le passeport valide pour cinq ans (49 % parmi ce groupe d'âge), contre environ 10 % des Canadiens parmi tous les autres groupes d'âge.

Toujours selon les recherches de Passeport Canada, environ 37 % des Canadiens se rendent aux États-Unis seulement, et parmi eux, plus de 20 % traversent la frontière en voiture uniquement. Ces Canadiens risquent d'être plus sensibles à une hausse des prix des passeports et pourraient décider d'acquérir un autre document de voyage, notamment le permis de conduire Plus, pour se rendre aux États-Unis. Les consultations de Passeport Canada ont révélé que les Canadiens pour qui le permis de conduire Plus (comme les Canadiens se rendant aux États-Unis par voie terrestre seulement) ou la carte NEXUS (comme les Canadiens voyageant aux États-Unis seulement) s'avère suffisant choisiraient pour la plupart le passeport valide pour 10 ans (de 86 % à 90 %).

Selon la proposition de services et de droits connexes, les Canadiens qui présenteront une demande de passeport de l'extérieur du Canada devront payer plus cher que les Canadiens présentant une demande au Canada. Cette différence tient compte du fait qu'il est plus dispendieux d'offrir des services de passeport à l'étranger. Cela s'explique par un certain nombre de facteurs, notamment la forte demande de passeports pour enfants qui sont offerts à un coût moindre, les frais d'expédition internationaux élevés, ainsi que le montant payé par Passeport Canada au ministère des Affaires étrangères et Commerce international Canada. En haussant ses droits, Passeport Canada sera en mesure de maximiser l'efficacité de son offre de service dans le monde. Environ 5 % des passeports canadiens sont délivrés à l'extérieur du Canada. Les droits proposés pour les demandes de passeport présentées à l'étranger sont peut-être plus élevés et pourraient bien avoir une incidence sur les Canadiens à l'extérieur du Canada, mais en fin de compte, en ne subventionnant pas un petit nombre de titulaires de passeport, les répercussions devraient être positives pour l'ensemble des Canadiens.

Dans le cadre des consultations publiques réalisées par Passeport Canada en 2010, les représentants des voyagistes ont affirmé qu'une hausse des droits pourrait influencer les décisions de voyager et, par conséquent, leurs affaires. Toutefois, une baisse des voyages internationaux se traduirait probablement par une hausse du tourisme au Canada. Ils ont également ajouté que le côté pratique du passeport valide pour 10 ans, ainsi que toute mesure visant à faciliter les déplacements des Canadiens, allait avoir des retombées positives sur l'industrie du tourisme.

Finalement, grâce à la hausse des droits, Passeport Canada disposera des recettes nécessaires pour continuer à offrir un excellent service à la clientèle. Plus de la moitié des Canadiens interrogés par Passeport Canada dans le cadre de son sondage mensuel ont dit accorder une grande importance au service qu'ils reçoivent lorsqu'ils présentent une demande de passeport, à la simplicité du processus de demande de passeport et au temps nécessaire pour obtenir un passeport. Au cours de la dernière décennie, Passeport Canada a mis en place de nombreuses initiatives dans le but d'améliorer le processus de demande de passeport pour les Canadiens. Par exemple, la mise en place d'un processus de renouvellement simplifié et la modernisation de la politique sur les répondants ont fait en sorte qu'il est plus facile pour les Canadiens de présenter une demande de passeport. Qui plus est, depuis 2001, le réseau de prestation de services de Passeport Canada a pris de l'expansion, passant de 29 bureaux à un réseau national composé de 34 bureaux de Passeport Canada et 200 centres Service Canada et bureaux de Postes Canada qui acceptent les demandes de passeport. Passeport Canada a constamment obtenu des niveaux de satisfaction de la clientèle élevés (environ 90 %) ces 10 dernières années, tout cela sans même augmenter ses droits. Toutefois, l'organisation a maintenant atteint un tournant : si elle n'investit pas de façon importante afin de moderniser ses systèmes, ses opérations et ses infrastructures, sa capacité de maintenir ses opérations actuelles sera compromise.

Conclusion

Grâce à la hausse des droits proposée, Passeport Canada sera en mesure de délivrer des documents de voyage sécuritaires aux Canadiens, notamment un passeport d'une durée de validité de 10 ans, et de maintenir un service à la clientèle de grande qualité. Même si les droits proposés pour les services de passeport sont plus élevés, l'incidence sur les intervenants en fin de compte sera positive. Les titulaires d'un passeport valide pour 10 ans, soit la vaste majorité des requérants, recevront un passeport électronique sécuritaire de grande valeur qui leur reviendra moins cher sur une base annuelle que le passeport actuel. La sécurité et l'intégrité accrues du passeport serviront les intérêts de l'ensemble des Canadiens, car elles permettront de freiner les fraudes d'identité, de renforcer la sécurité des frontières et de conserver la liberté de déplacement dont ils jouissent sans être assujettis à un trop grand nombre de restrictions en matière de visa.

Notes de bas de page

Note de bas de page 1

Passeport Canada perçoit des frais consulaires de 25 $ au nom d'Affaires étrangères et Commerce international Canada afin de financer le programme consulaire dans les bureaux du gouvernement du Canada à l'étranger. Ces frais s'ajoutent aux droits de passeport pour adultes, mais ne s'appliquent pas aux demandes pour enfants.

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Note de bas de page 2

Passeport Canada recueille chaque mois des données quantitatives afin de mieux prévoir la demande de passeports. Les données sont recueillies par le biais d'un sondage téléphonique réalisé à l'échelle nationale. L'échantillon comprend 1 100 Canadiens âgés de 16 ans et plus, ainsi qu'un échantillon additionnel de 2 000 clients répartis également entre deux vagues d'entrevues mensuelles (octobre et novembre 2011).

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